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印度尼西亚沉船政策分析(5)

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五、印尼渔业执法存在诸多问题

尽管印尼有较为全面的沿海和海洋资源管理法律，但非法行为仍大量存在，尤其是非法捕鱼活动几乎在印尼所有的沿海地区都大量存在。非法捕捞可以定义为外国或当地渔民大规模或小规模的过度捕捞受保护的海洋物种，以及应用破坏性捕鱼技术，包括使用炸药、有毒物质或网目不足的刺网。非法捕捞活动在印尼的普遍存在，反映出印尼渔业执法存在的问题，例如，执法部门的腐败。印尼的腐败问题可以说是一个历史问题，而社会对这一问题已经是一种习以为常的态度。③余珍艳：《“21 世纪海上丝绸之路”战略推进下中国—印度尼西亚海洋经济合作：机遇与挑战》，《战略决策研究》，2017 年第1 期，第70 页。例如，海军主管的“INKOPAL”组织持有捕鱼许可证，并与在印尼水域捕鱼的外国捕鱼公司有业务关系。对印尼海洋事务与渔业部的一项审查发现，该部门管理渔业的方法更关注的是创收，而不是保护。④Michael De Alessi,“Archipelago of Gear:The Political Economy of Fisheries Management and Private Sustainable Fisheries Initiatives in Indonesia”,Asia and the Pacific Policy Studies,2014,Vol.1,No.3,pp.576～589.管理部门的腐败造成滥用船舶临时登记证书或通过欺诈性文件获得许可证，如假的船舶适航证书和登记证书等。然而，这些问题只是海上执法面临的诸多困难中的一小部分，还存在以下诸多问题。

第一，是海上执法成本高昂，执法机构资金、人员和设施缺乏。在印尼，海洋执法职能分散在印尼海军（负责海上安全和防御）、警察（打击海上犯罪行为和暴力）、海洋事务与渔业部（渔业保护和管理）、林业部（负责海洋保护区）、交通部（海上安全、救援、打捞和溢油清理）、海关总署（反走私）和环境部（海洋污染控制）等部门。每一个机构都有自己的执法队伍，这导致了高昂的执法成本。大多数政府执法机构的资金有限，许多执法机构缺乏用于培训和教育的资金，无法进行基础培训以提高执法人员的执法能力，也难以吸引受过培训或专业的人员。设备短缺既是印尼海军和林业部面临的问题，也是海洋事务与渔业部面临的难题。根据传统军事装备的需求评估，印尼海军要在印尼海域管辖范围内进行有效的海上巡逻，至少需要300艘大小船只，但目前远远不足。作为印尼预防和保护海洋生物多样性的主要机构之一，林业部由于缺乏资金、设施和人员，其管理的大多数海洋保护区，包括海洋国家公园、海洋娱乐公园、海洋和湿地野生动物保护区，也因缺乏执法资源而影响执法效果，执法不力导致许多海洋保护区出现非法捕鱼行为。2005年，印尼海洋事务与渔业部只有9艘巡逻船，远不足以提供有效的海上巡逻。要全面巡逻印尼广阔的渔业水域，海洋事务与渔业部至少需要90至100艘巡逻船，而该部每年只能建造5艘巡逻船，要达到100艘至少需要将近20年的时间。2011年底，澳大利亚联邦政府向雅加达的印尼国家警察局提供了3艘新的高速巡逻艇，同时对4名印尼国家警察局人员进行了船舶装卸、维护、操作和安全培训。这次捐助共计710万美元，其中100万美元用于3艘巡逻艇至2012年11月的运行成本。这些16米长的铝壳船装备了高级监视设备，由印尼国家警察局在印尼海域进行部署，重点是阻止和拦截偷渡者。①Maria Hawthorne,“Federal Police Provide Three New Patrol Boats to Indonesia”,Australian Maritime Digest,1 February 2012.

印尼海上执法的主要方式是海上巡逻和空中监视，空中监视飞行由印尼空军来执行，重点是巡察印尼专属经济区和群岛海道。在内水和领海，海上巡逻有两项不同的重点任务。第一项重点任务是监测、控制和监视渔业活动，该行动由海洋事务与渔业部的海洋资源和渔业管理总局、印尼海军和海上警察来执行。第二项重点任务是监测、控制和保护海洋生物多样性，保护海洋公园和环境。这项任务由林业部的森林和自然保护总局实施，并得到印尼海军和海上警察的支持。一些印尼机构也在领海之外和专属经济区进行海上巡逻，重点是维护国家主权和打击其他非法活动，如走私、海盗和非法捕鱼。空中监视是海上执法中的一项重要活动，但是由于缺乏综合执法安排，包括缺乏全国范围内的综合空中监视系统，导致空中监视往往无效。一是因为空中监视收集的数据和信息尚未被政府机构（如海洋事务与渔业部）正确使用。二是由于缺乏资金和基础设施，空中监视行动数量有限。沿海和海洋地区的大多数执法工作都是通过海上巡逻来进行的，空中监视仅用于紧急情况，如海上安全行动、搜救、对非法外国渔民和海盗实施追捕。

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