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印度尼西亚沉船政策分析(4)

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制度失灵被认为是渔业冲突的一个重要因素，这既包括市场、社区和社会资本等非正式制度，也包括国家、司法、政治制度等正式制度。①Umi Muawanah,Robert ,Cliff Marlessy,“Revisiting Fish Wars: Conflict and Collaboration over Fisheries in Indonesia”,Coastal Management,40:279～288,2012.

四、印尼渔业管理制度存在不足

印尼在1945年颁布的国家宪法第33条规定了海洋资源使用的法律依据：土地和水资源属于国家所有。1985年的第9号渔业法虽然没有明确承认地方社区产权，但它考虑到传统小规模渔业的存在，非正式地承认了某种自然资源的传统公共产权的存在。

尽管印尼是世界上最大的群岛国家，但长期以来，政府却在很大程度上忽视了渔业的发展，更关注国内丰富的陆地自然资源。在缺乏某种形式的政府干预的情况下，渔业往往是开放获取的受害者，导致过度开采。随着人们越来越认识到渔业和海洋的重要性，出于对渔业和海洋开发进行有效监督的需要，印尼政府于1999年11月设立了海洋事务与渔业部，以推行更全面的渔业管理。与此同时，印尼还颁布了关于“下放管理权力”的1999年第22号法律。但是，第22号法律对省与地区管理海洋权力的区分非常模糊，也没有适当的执行准则。在实际执行过程中，几乎所有的规定（除了所有拖网渔船都必须在政府登记）实际上都没有得到很好的执行。①May Tan Mullins,“The Political Ecology of Indonesia: a case study of a fishing village in Sumatra”,Local Environment,Vol.9,No.2, pp163～175, April 2004.此外，也没有对传统渔民渔场的边界作出合理的划定，渔民没有动力去保护鱼群，“公地悲剧”不可避免。

2004年颁布的第32号法律替代了1999年的第22号法律，之后又颁布了第33号法律，以补充第32号法律，规定20%的渔业收入归中央政府所有，80%归区县政府所有。②Jason Patlis,“Indonesia's New Fisheries Law: Will It Encourage Sustainable Management or Exacerbate Over-Exploitation?”,Bulletin of Indonesian Economic Studies,2007,Vol.43,No.2:201～226.根据2004年第32号法律，各省和县（市）均被赋予了海洋区域广泛而明确的管理权限，授权领域包括海洋资源的勘探、开发、养护和管理，空间规划以及法律的执行。但是，这部“下放管理权力”的新法并没有适当的执行准则。近50年来，印尼海岸带管理一直受到各种法律管辖权模糊规定的干扰，约有22项法律涉及海岸管理。③Hendra Yusran,“Decentralized Coastal Zone Management in Malaysia and Indonesia:A Comparative Perspective”,Coastal Management,34:267～285,2006.这些法律管辖权的模糊导致了管理不力、冲突，也导致不同部门、利益群体之间的利益冲突加剧，对沿海资源构成威胁。在目前印尼沿海地区管理权力下放的过程中，已经有地方政府在制定地方性法案，这些法案更关注的是增加收入而不是生态和可持续原则。很明显，目前印尼的权力下放和地方政府对近海岸海洋环境的控制政策为创新的、市场驱动的改革提供了广泛的可能性，同时也带来了法律和政治环境的复杂化与不确定性，使人们对广泛改革的效力产生怀疑。分配使用权可能是一个有争议的过程，有许多权力寻租和剥夺公民权的机会。有研究人员认为，要改革印尼的海洋保护和渔业，从自下而上（即通过与渔民签订协议）而不是从自上而下来确定权利持有人的努力是至关重要的，因为自上而下的方法目前是站不住脚的。④Michael De Alessi,“Archipelago of Gear: The Political Economy of Fisheries Management and Private Sustainable Fisheries Initiatives in Indonesia”,Asia and the Pacific Policy Studies,2014,Vol.1,No.3,pp576～589.然而，以社区为基础的海岸资源管理的前提是，社区管理倡议的执行是社区的主要责任，在大多数情况下，他们有能力有效地执行当地制订的规章制度。对北苏拉威西省的研究表明，社区管理范围在2海里以内比较有效，超出2海里就很难实施。此外，依靠社区执法来解决炸鱼、毒鱼等国家法律问题，在距离村庄定居点数公里以外的地区也面临更多的困难。①Brian ,“Compliance and Enforcement of Community-Based Coastal Resource Management Regulations in North Sulawesi,Indonesia”,Coastal Management,32:39～50,2004.

2004年，第31号渔业法取代了1985年的第9号渔业法，2009年的第45号法律修订了第31号渔业法。虽然这些法律在禁令和规定方面比旧的更为详细，但对渔业管理的未来方向也带来了巨大的不确定因素和内在矛盾。从表面上看，法律规定渔业管理的首要任务应“实现最佳和可持续的效益，并确保渔业的可持续性”。②Jason Patlis,“Indonesia's New Fisheries Law: Will It Encourage Sustainable Management or Exacerbate Over-Exploitation?”,Bulletin of Indonesian Economic Studies,2007,Vol.43,No.2:201～226.然而，其他规定则是朝两个方向发展。一方面，许多条款对养护渔业、生态环境和受保护的海洋物种作了规定，并严格禁止破坏这些资源的某些活动。另一方面，许多规定又要求扩大捕捞量，增加供应和消费，增加渔业收入，加快渔业发展。

文章来源：《中国海洋药物》网址: http://www.zghyywzzs.cn/qikandaodu/2021/0302/555.html